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新中国财税体制的演进历程、历史逻辑及时代潮流

发布时间:2019-11-08 13:39:50 阅读量:1381 来源:中溪新闻  

2019年,随着中华人民共和国成立70周年,新中国金融作为政府活动的经济基础、国家治理的基础和重要支柱,也走过了70年的历史。习近平总书记指出,“一个国家要振兴,就必须顺应历史逻辑和时代潮流”。对新中国金融70年历史的回顾和总结,也应该建立在提炼和揭示其历史逻辑和时代潮流的基础上。新中国金融的历史逻辑是新中国金融历史发展的必然过程和客观规律。新中国金融的发展趋势是适应时代主题的新中国金融的发展趋势和方向。那么,我们应该如何提炼和揭示新中国金融的历史逻辑和时代趋势呢?不难认识到,新中国财政70年的历史是围绕着财税体制的变化展开的,新中国财政70年来发生的涉及党和国家全局、影响整个经济和社会发展的重大问题,几乎都与财税体制的调整和改革有关。这意味着,只有以制度变迁为主线,顺应新中国财税体制的演变,新中国金融的历史逻辑才能清晰,新中国金融的时代趋势才能清晰。

进化过程

新中国成立70年来财税体制的演变,按照发生的时间顺序,大致可以分为以下九个相互独立、相互关联的时期:

1.三年国民经济复苏期(1949-1952)

这是新中国财政税收制度的奠基时期。以1949年10月1日宣布新中国诞生为标志,新中国的金融建立了。在建立从中央到地方的金融管理机构和建立统一的金融体系的同时,面对当时被战争摧毁并濒临崩溃的国民经济,金融主要负责两项任务:筹集和支付巨大的军事和政治费用以消灭剩余的敌对势力,接受旧政权的人员和维持新政权的运作;控制通货膨胀,整顿生产生活秩序,促进国民经济尽快恢复和发展,提高人民生活水平。在短短三年时间里,通过统一财政经济工作、平衡财政收支、稳定物价等一系列政策措施,为国民经济的复苏、政权的巩固和治理的各个方面提供了有力保障,实现了国民经济的全面恢复和国家财政状况的根本改善。

2.第一个五年计划时期(1953-1957年)

这是新中国财税体制进入“二元”模式的起点。从1953年开始,在国民经济全面恢复的基础上,以第一个五年计划的实施为标志,中国开始进入计划经济建设时期。根据党的总路线和过渡时期任务的要求,财政作为整个计划经济体制的核心组成部分,承担着筹集工业化资金和促进社会主义改造的双重任务。一方面,以筹集社会主义工业化建设资金为重点,通过改善和加强财政收支管理,开放和扩大财政资源,增加资金积累,确保了“十五”计划的顺利完成。另一方面,随着农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造进程,对不同所有制和不同地区实行不同财税政策的财税体制逐步建立起来,形成了与“二元”经济社会体制相适应的“二元”财税体制模式。

3.“大跃进”与五年调整期(1958-1965)

这是新中国财税体制围绕计划经济体制适应性探索的时期。从1958年开始,在“一五”和“三大转变”各项目标完成的背景下,中国开始实施“二五”,标志着全面建设社会主义新时代的开始。然而,由于“大跃进”的盲目发动,经济发展没有遵循“25”计划的原有轨道,而是经历了起伏,因此不得不在1961年转入国民经济调整的五年期。作为计划经济体制的核心组成部分,这一时期的财税制度进行了许多积极的探索。一是协调实施“大跃进”,将权力下放给地方政府和企业。在一定程度上改变了“一五”期间过度集权的体制模式。后来,为适应国民经济调整和应对经济困难的需要,“大跃进”期间下放的部分过度财权得到适当削减,财权和财力的集中统一得到重新加强。与此同时,随着经济建设调整进程回归适度规模,财政收支规模也经历了从急剧扩张到回归正常的变化。应该说,进入全面建设社会主义新时代后,围绕计划经济体制建设的财税体制适应性调整,以及金融工作其他方面的改进和加强,为确保和促进国民经济整体调整和后续金融自身建设的顺利推进、恢复和发展积累了宝贵经验。

4.“文化大革命”时期(1966-1977)

这是新中国财政税收制度频繁变化的时期,财政税收制度处于两难境地。“文化大革命”使整个经济和社会生活陷入混乱,但也使新中国的金融工作面临困难。不仅财务管理指挥系统遭到极大削弱,财务管理思想陷入混乱,国家财经纪律也遭到严重践踏。为了应对由此带来的日益增加的财政压力,财税体制变化非常频繁。这种频繁的变化不仅反映了这一时期积累的越来越大的金融压力,也凸显了新中国金融的特殊作用,它起到了支撑危机的作用。

5.以“分权与利润分享”为基调的改革时期(1978-1993)

这是新中国金融融入市场化改革浪潮的起点。以1978年底召开的十一届三中全会为标志,中国进入了改革开放的新时代。在从分配领域开始的经济体制改革中,最初确定的主要重点是“分权和利润分享”。通过“放权让利”,可以激发各方面改革的积极性,提高国民经济的活力。改革之初,政府能够并真正给予的“权力”主要是财政管理权,政府能够并真正给予的“利润”主要是财政在国民收入分配格局中的份额。这一总体改革思路与财政本身的改革任务形成鲜明对比,即从财政权力和资源的分散入手,打破或改变“财政权力过度集中、统一分配、收支统一、税收过于单一”的传统体制模式,并有一系列旨在为总体改革铺平道路的改革措施。

6.走上制度创新之路的改革时期(1994-1997)。

这是新中国财税体制改革的一个重大转折点。以“放权让利”为核心的改革并没有从根本上动摇作为计划经济体制重要组成部分的传统财税体制。此外,以削减和增加支出为代价的金融改革也使财政收支陷入不平衡的困境。意识到“放权让利”的改革是不可持续的,按照这种思路持续了十多年的财税体制改革自然会经历重大调整:从注重利益格局的调整到建立新的体制。1992年10月,中国共产党第十四次全国代表大会正式确立了改革社会主义市场经济体制的目标。1993年11月召开的十四届三中全会也通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。因此,从1994年开始,我国财税体制改革走上了制度创新的道路,重点是建立适应社会主义市场经济的财税体制。可以说,通过财税体制改革,初步建立了适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架。

7.公共财政体制框架构建时期(1998-2002年)

这是新中国金融走向“大众化”的关键时期。1994年的财税体制改革导致了中国财税体制的制度创新,但并没有解决所有的问题。这是因为1994年的财政和税收制度改革仅涵盖该制度内的政府收入和支出。脱离制度的政府收支尚未进入视野。此外,1994年的财政和税收制度改革也侧重于以税收为代表的财政收入制度改革。虽然涉及到财政支出的调整,但并没有作为重点同时进行。同时,既得利益的约束和增加财政收入的动机也在一定程度上制约了改革,使得一些做法明显具有过渡性或灵活性。随着1994年财税体制改革效果的逐步释放,与体制分离的政府收支和财政支出翅膀中包含的各种矛盾日益暴露出来,演变成困扰国民收入分配和政府收支运行过程的“瓶颈”。因此,20世纪90年代末,旨在规范政府收支行为及其机制的“税费改革”和财政支出管理体制改革相继进入财税体制改革的重心。通过公共财政制度框架的构建,促进了财政“公共性”的本质特征。

8.公共财政体系进一步完善时期(2003-2012年)

这是一个促进新中国金融“宣传”的制度建设时期。正如社会主义市场经济体制要经历一个从建设到完善的过程一样,随着以公共财政基本框架建设为核心的各项财税体制改革稳步推进,财税体制改革也逐渐进入深水区,面临着进一步完善的任务。2003年10月,中共十六届三中全会召开并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在那次会议和那份重要文件中,根据初步建立公共财政体系框架的判断,提出了进一步改善和完善公共财政体系的战略目标。认识到完善的公共财政体系是完善的社会主义市场经济体制的重要组成部分,把完善的公共财政体系放在完善社会主义市场经济体制的棋盘上,从而在二者的紧密联系中规划出进一步推进公共财政建设的方案,已成为本课题的应有意义。借此机会,中国财税体制改革启动了一系列旨在进一步完善公共财政体系的操作。

9.建立现代金融体系的时期(2012-)

这是新中国金融发生重大历史变化的时期。随着中国特色社会主义进入新时代,主要的社会矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的改善生活需求与发展不平衡不足之间的矛盾”。经济发展已经从高速增长阶段转变为高质量发展阶段。改革开放从注重经济体制改革转向全面深化经济、政治、文化、社会和生态文明体制改革。金融也被纳入现代国家治理的总体布局,并被置于基础和重要的支柱地位。金融不仅应作为政府活动的经济基础,而且应进入国家治理的整个过程和各个领域。因此,在初步实现公共财政制度的基础上,重点是国家治理现代化,目标定位是建立与国家治理现代化相匹配的现代金融体系。新中国的金融开始了一系列适应新时代的变革。

历史逻辑

在了解了新中国70年来财税体制的演变之后,我们发现了以下问题:新中国财税体制的发展有没有一条主要线索?换句话说,新中国金融发展的历史逻辑是什么?

新中国金融的重要性和特殊性不仅体现在它是一切政府活动的经济基础,而且体现在它与国家治理的自然联系上,国家治理是国家治理的基础和重要支柱。因此,要分析新中国金融的历史逻辑,从金融或经济的角度来讨论金融是绝对不可能的。我们必须跳出财政和经济的框框,延伸到党和国家的全局。我们必须从金融与经济、政治、文化、社会和生态文明等各个领域的相互关系和相互作用中吸取教训。

从深刻的历史角度来看,新中国财税体制的历史进程可以概括为以下“三部曲”,对应着中华民族从站起来、变富变强的大跃进:

1.与高度集中的计划经济体制相适应的财政和税收制度

新中国成立至改革开放前的历史时期,在高度集中的计划经济体制背景下,面对完成当时农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,加快实现社会主义工业化的紧迫任务,参照苏联和东欧国家的财税体制, 我们逐步建立和实施的财税体制模式和由此产生的财税运行模式具有鲜明的“双重性”。

虽然这一时期的财税运行模式可以从不同的角度进行总结,但关于财政活动运行水平的三条基本线索可以概括为:财政收入主要来自国有部门——85%以上的国家财政收入来自国有部门的贡献;财政支出主要投向国有部门——85%以上的国家财政支出投向国有部门;国有和非国有部门的财政政策不同。

财税运行模式如此的原因直接关系到当时与高度集中的计划经济体制相适应的单一所有制结构和“二元”经济社会体制环境。作为单一公共经济部门的直接反映,这一时期的国内生产总值几乎来自所有国有和集体经济部门。作为“二元”经济社会体制的重要组成部分,这一时期的财税制度自然实现了所有制的划分和城乡的划分。这种财税运行模式使金融体系呈现以下特点:一是国有金融,即财政收支活动主要在国有部门体系内完成;第二,城市财政,即财政收支活动主要在城市地区完成;第三,生产建设财政,即财政支出活动主要集中在生产建设上。

这种财税制度无疑为完成农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,为社会主义工业化奠定了基础发挥了重要作用。但是,我们也必须看到,这种财税体制及其运行模式缺乏现代金融的“公共性”,是“非公共性”(或“非包容性”)。

2.构建和完善适应市场经济的公共财政体系

始于1978年的经济体制改革最流行的表述是“市场化改革”。经济市场化的改革进程带来了国内生产总值所有制结构的多样化——国内生产总值来自各种所有制经济部门。

这种影响传递到财税运行模式,即财政收入来源的公开化——非国有部门的财政收入比重迅速上升;财政收入来源的公开自然会促进和决定财政支出方向的公开——非国有部门的财政支出比重将迅速上升。财政收支的公开化进一步推动了财政政策的公开化取向。

财税运行模式的这些变化发生在财税体制改革追求“公开化”的过程中。财税体制改革是一个符合经济市场化历史进程的“公共财政”:

从国有金融到多种所有制金融,金融覆盖面延伸到包括国有和非国有在内的多种所有制部门。

从城市金融到城乡一体化金融,金融覆盖面延伸到所有地区和社会所有成员,包括城市和农村地区。

——从生产建设财政到公共服务财政,财政支出的方向延伸到许多公共服务事项,包括基础设施建设、社会管理、经济调整和改善民生。

从“国有金融+城市金融+生产建设金融”到“多种所有制金融+城乡一体化金融+公共服务金融”的转变是扩大金融覆盖面、逐步实施财政无差别待遇的过程。在这个过程中,金融的内在本质属性——“公共性”日益凸显。

正是在这一背景下,不仅公共财政的概念和相关实践应运而生,而且自1998年以来,随着市场化改革进程中财税体制改革的“阶段性”目标——公共财政体系框架的构建——已经进入人们的视野。随后,几乎所有与财税体制改革有关的线索和事项,包括收入、支出、管理和制度,都归于这条主线,并由这条主线涵盖。到2003年,在初步建立公共财政体系框架的基础上,启动了一系列旨在进一步改善和完善公共财政体系的行动。

3.财政和税收制度已经从经济制度的一个组成部分变成国家治理制度的一个组成部分。

以中共十八届三中全会做出的“金融是国家治理的基础和重要支柱”的新判断为契机,新中国金融进入了一个新时代。这一变化对新中国金融最深刻的影响是金融从经济范畴转变为国家治理范畴,财税制度从经济体系的组成部分转变为国家治理体系的组成部分。因此,为了服务于全面深化改革的总体目标,完善和发展中国特色社会主义制度,促进国家治理体系和治理能力、财政和国家治理的现代化,财税制度与国家治理体系紧密相连,在现代国家治理的大博弈中规划和推进财税制度改革具有重要意义。

——从适应配套经济体制改革到适应配套全面深化改革。财税体制改革不再局限于适应和匹配社会主义市场经济体制的要求,而是与包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明建设体制改革在内的所有改革进程紧密相连,以适应和匹配各个领域的改革联动,促进国家治理现代化的目标。

-从基于经济领域到基于国家治理领域。财税体制改革不再局限于简单的经济范畴和经济体制安排的思考,而是基于国家治理的整体视角。金融是国家治理的基础和支撑要素,财税制度是覆盖国家治理全过程和各个领域的综合制度安排。

——从追求公共性到追求国家治理现代化。财税体制改革不再局限于追求与社会主义市场经济体制相适应的公共性,而是强调时代特征和建设与国家治理现代化相适应的现代财政体制。

总之,在体现金融“公共性”的基础上,随着改革进程的全面深化,新中国金融进入了金融现代化的新阶段。从这个意义上说,现代金融体系与公共金融体系是一脉相承的,是建立在金融公开基础上的金融现代化。

时代潮流

一个时代有它的主题和使命。进入新时代,新中国的金融必须顺应时代的主题,必须完成时代的使命。只有这样,我们才能顺应时代潮流。随着中国特色社会主义步入新时代,新中国金融时代的趋势是什么?

新时代不是标签,更不是空谈,而是一系列真实的内容。从广义上看,其基本标志至少如下:第一,主要的社会矛盾转化为“人们对更好生活日益增长的需求与发展不平衡和不充分之间的矛盾”;第二,经济发展已转向注重质量和效率的高质量发展阶段。第三,全面深化改革进入新阶段,总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。

上述三条绝非平行线索,而是具有一脉相承关系的统一体。发生在社会主要矛盾层面的重大变化,实质上揭示了我国经济发展的阶段性特征,也构成了中国经济迈上高质量发展道路的逻辑起点

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